实施好退耕还林、退牧还草工程，事关生态环境改善和经济社会可持续发展。为了认真贯彻落实国家和自治区党委、政府关于稳步推进“两退”工程、巩固和扩大生态建设成果的要求，确保我区实现生态改善、产业发展与农民增收的综合目标，为构建和谐宁夏、建设祖国西部生态屏障做出贡献，现提出如下意见。

    一、肯定成绩，正视问题，切实增强巩固生态建设成果的紧迫感随着西部大开发战略的实施，我区先后于2000年、2003年启动实施了退耕还林和退牧还草工程。

    截止2006年底，全区实施退耕还林1139万亩，其中：退耕地还林471万亩，荒山荒地造林618万亩，封山育林50万亩，累计争取国家投入33亿多元；实施退牧还草工程围栏草原1960万亩、补播改良315万亩，累计争取国家投入4.8亿多元。通过实施“两退”工程，工程区草原植被迅速恢复，林草资源总量迅速增加，水土流失和沙化面积逐年减少，生态环境和农业生产条件得到明显改善；山区农业结构调整步伐加快，草畜、马铃薯、特色林果、道地中药材等后续产业和劳务经济逐步发展壮大，“种、养、加”和“粮、经、饲”比例渐趋合理，农民收入有效增加。2006年第三次全国荒漠化沙化监测结果表明，我区已累计治理沙化土地46.7万公顷，荒漠化土地和沙化土地分别比1999年减少了23.3万公顷和2.54万公顷，成为全国第一个治理速度大于沙化速度的省份。全区森林覆盖率由2000年的8.4%提高到2006年的9.84%，生态建设步入“整体遏制、局部好转”的新阶段。全民生态意识明显增强，加快生态环境保护与建设已成为全社会的共识。

    但“两退”工程实施中也还存在一些突出问题，主要是：（一）一些地方征占用草原不依法执行审批制度，随意破坏草原和草原围栏的现象呈增加趋势。个别偷挖甘草、抓发菜、捕蝎子的人员、车辆损毁草原围栏和破坏草原植被的现象时有发生，中宁县、中卫市城区、灵武市、海原县部分地段草原围栏遭受破坏的现象较为严重。（二）草原承包经营责任制落实不够彻底，存在责、权、利不清的现象。一些县市开展第二轮草原承包工作不扎实，个别地方甚至走了过场，部分草原至今没有实行承包。多数地方由于户均占有草原面积小，以联户和自然村承包，使草原的管理和利用仍没有摆脱“吃大锅饭”的状况，造成承包主体模糊、权益不清、责任不明，给草原的保护和利用造成很大的难度。（三）林木、草原管护缺乏有效办法，管护不到位。在“两退”工程实施中，各地普遍存在重工程建设、轻抚育管护的现象，绝大多数县（区）没有制定相应的林木、草原管护办法，定期巡查、上门服务、依法处罚、组织协调等工作不到位，退耕林地不同程度地存在着病、虫、鼠、兔等危害。（四）部分退耕户未留足口粮田，长远生计存在困难。据调查，目前山区8县（区）未留足口粮田和全退户涉及4.8万户，25.78万人，其中耕地全退户9000多户，4.2万人，主要集中在固原市的5县（区）和中卫市的海原县。这些全退户和未留足口粮田户，其经济收入主要以退耕还林补助为主，其中给予贫困户的退耕还林补助几乎是他们维持生计的主要来源。国家政策补助停止后，这部分退耕农民的生计将难以保障，而对于贫困户来说生计将更加艰难，存在着毁林复耕的危险。

    “两退”工程是国家生态建设重点工程，也是我区加快改善生态环境、构建和谐宁夏的重要依托。工程覆盖面涉及全区，数百万农民从中受益，补助政策到期将对广大农民影响巨大，工作稍有不慎将造成严重后果并引发社会问题。各地、各有关部门要切实增强巩固扩大“两退”成果的责任感和紧迫感，坚持生态优先、产业发展、农民致富的原则，认真解决“两退”工程实施中存在的突出问题，有效巩固和扩大生态建设成果，促进区域经济持续、快速发展。

    二、突出重点，强化措施，不断巩固和扩大“两退”成果

    （一）加强林木、草原的抚育和管护，切实保护工程建设成果。自治区林业局要按照国家目前的政策和要求，尽快研究制定退耕还林林木管护办法，并对林木的所有权、处置权、可交易权做出明确的划分和规定。进一步建立健全退耕还林管护体系，加强林木的抚育管护。自治区农牧厅要尽快研究制定草场围栏管护办法，加强对草原围栏的保护。同时，为促进草原的科学利用，要根据不同地区草原植被恢复状况，制定全区草原利用方案。探索和创新草原围栏管护机制，在切实将草原承包到户的基础上，鼓励农牧民投资建设草原围栏，政府进行适当补助，产权归农牧民所有，形成草原和围栏自建、自有、自用、自管、自我受益的新机制。各市、县（区）林业和草原公安派出所与林业、草原主管部门要成立联合稽查队，建立联合执法的长效机制，加大稽查力度，依法严厉打击各种破坏林地、草场和草场围栏的行为。各级政府要建立严格的管护目标责任制，对市县、乡镇和行政村定期进行考核。

    （二）进一步完善草原承包经营责任制，确保草原的永续利用。自治区农牧厅要针对草原承包经营过程中出现的问题，尽快组织对全区草原承包经营责任制落实情况进行一次“回头看”，认真查找和纠正承包中存在的问题，摸清承包农户的底数，确保草原承包经营责任制的真正落实，不走过场。对联户或自然村承包的草原，要明确责、权、利和承包主体，避免吃“大锅饭”。对已经围栏的草原，要采取强制措施，使草原承包真正落实到户，确保农牧民承包的草原四址清楚、权益明确、责任落实，发挥承包农户保护围栏设施的积极性，使草原围栏长期发挥效益。

    （三）充分利用退牧还草饲料粮补助资金，加快草畜产业发展。自实施退牧还草工程以来，中部干旱带各县市（区）按照自治区党委、政府提出的大力发展草畜产业的要求，利用饲料粮现金补助结余资金，结合全面禁牧后的实际，组织实施了人工种草、圈棚建设、购置饲草料加工机械等项目，促进了当地草畜产业的发展，受到农户的认可。为加快中部干旱带草畜产业发展，要继续利用饲料粮现金补助结余资金扶持草畜产业项目，重点安排人工种草、圈棚建设和购置饲草料加工机械，并结合草畜产业发展需要，确定新的建设项目。在补助资金的兑付上，继续执行“一卡通”兑付和招标采购集中报账方式。同时，建立饲料粮补助结余资金与退牧还草管护工作的利益联动机制，发挥饲料粮补助结余资金奖优罚劣的作用。农牧部门要制定具体的量化考核指标，在年度验收中进行考核，根据考核情况安排结余资金。对退牧还草管护工作搞得好的市县，在结余资金的安排上给予侧重，管护工作差的要酌情核减，进一步提高退牧还草工程的实效。

    （四）严格执行征占用草原审批制度，坚决杜绝违法乱占、破坏草原的行为。各地、各有关部门要认真执行《中华人民共和国草原法》及《宁夏回族自治区草原管理条例》的有关规定，切实加强草原的管理与保护，坚决杜绝违法乱占草原的行为。对确需征占用草原的活动，必须经县级草原行政主管部门审核批准。自治区农牧厅与自治区国土资源厅要尽快协商建立相应的审批制度和衔接程序，将征占用草原活动纳入法制化管理的轨道。未经草原行政主管部门审核批准而擅自占用草原的，要依法追究民事和刑事责任。

    （五）积极采取综合性措施，认真解决退耕农户的长远生计问题。为确保退耕还林成果，自治区有关部门和各市县（区）要统筹考虑和加快解决退耕农户的长远生计问题，分层次分重点地采取综合性措施对退耕农户进行扶持。一是对未留足口粮田户，要在基本农田建设中，重点给予安排，保证人均2亩—3亩的基本口粮田。对于耕地全退户要重点采取耕地置换、生态移民和生态补偿等措施，努力解决他们的生计问题。二是对其他即将到期的退耕户，要采取“两退”工程与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、发展后续产业和封山育林、舍饲圈养“五个结合”的综合措施，根据退耕户的具体情况和需要，有所侧重地给予基本农田、农村能源、生态移民、后续产业发展和舍饲圈养等项目扶持，加大投入，进一步改善其生产、生活条件。三是对于退耕农户中的特困户，要研究考虑全部纳入农村最低生活保障制度范畴，通过社会保险机制来彻底解决这部分人的生计问题，减少农村社会矛盾。

　　三、加强领导，落实责任，确保生态建设取得显著实效

    各地、各有关部门要把巩固和扩大“两退”成果工作列入重要议事日程，切实加强组织领导。自治区各有关部门要按照职责分工，各司其职，各负其责，加强组织协调，统筹“五个结合”配套保障措施有关问题。做好“两退”成果巩固工作，县级人民政府是最重要的责任单位，各县市（区）的主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。各级政府都要把巩固“两退”成果工作作为“一把手”工程，尽快制定出台“一把手”负总责的目标管理责任制，明确责任，严明奖惩，一级抓一级，层层抓落实，切实把这项工作抓紧、抓实，抓出成效。